खाद्य सब्सिडी, राजकोषीय सुदृढ़ीकरण और भारत में गरीबी: सार्वजनिक वित्त पर बदलता बोझ.....

परिचय: खाद्य सुरक्षा की राजकोषीय लागत

खाद्य सब्सिडी भारत के सबसे बड़े सामाजिक क्षेत्र के व्ययों में से एक है और परिवारों की क्रय शक्ति की रक्षा करने, भूख घटाने तथा खाद्य सुरक्षा बनाए रखने का एक महत्वपूर्ण साधन है। फिर भी, इसका आर्थिक महत्व केंद्रीय बजट में आवंटित राशि से कहीं आगे जाता है। यह एक व्यापक प्रश्न उठाती है: जैसे-जैसे गरीबी घटती है, क्या खाद्य सब्सिडी का बिल भी उसी अनुपात में घटना चाहिए, और क्या सरकार कम राजकोषीय घाटे का लक्ष्य रखते हुए इस व्यय में कटौती कर सकती है? पिछले 12 वर्षों का भारत का अनुभव बताता है कि गरीबी में कमी और खाद्य सब्सिडी व्यय के बीच संबंध सीधा-सरल नहीं है। यद्यपि गरीबी के अनुमानों में सुधार हुआ है, फिर भी खाद्य सब्सिडी एक बड़ी राजकोषीय प्रतिबद्धता बनी हुई है, क्योंकि यह बहुत बड़ी जनसंख्या को समेटती है, राष्ट्रीय खाद्य सुरक्षा अधिनियम के अंतर्गत रियायती खाद्यान्न उपलब्ध कराती है तथा खरीद, भंडारण, परिवहन और वितरण की लागत वहन करती है। इसलिए चुनौती केवल सब्सिडी घटाने की नहीं है, बल्कि यह समझने की है कि क्या यह बोझ उन तक पहुँच रहा है जिन्हें इसकी आवश्यकता है, क्या इसकी राजकोषीय संरचना टिकाऊ है, और शिक्षा, स्वास्थ्य-सेवा तथा मानव-पूँजी के विकास की ओर कितना अतिरिक्त सार्वजनिक व्यय मोड़ा जा सकता है।

पिछले 12 वर्षों में खाद्य सब्सिडी: एक बड़ी राजकोषीय प्रतिबद्धता

2014–15 के बाद से भारत के खाद्य सब्सिडी व्यय में उल्लेखनीय परिवर्तन आए हैं। सब्सिडी का बिल 2014–15 में लगभग ₹1.14 लाख करोड़ से बढ़कर 2019–20 में लगभग ₹2.87 लाख करोड़ हो गया, फिर महामारी के दौरान तेज़ी से बढ़ा और 2020–21 में लगभग ₹5.41 लाख करोड़ तक पहुँच गया। यह वृद्धि आपातकालीन खाद्य सुरक्षा आवश्यकताओं, निःशुल्क खाद्यान्न वितरण के विस्तार और आर्थिक व्यवधान के दौरान कमज़ोर परिवारों की रक्षा के सरकारी प्रयासों को दर्शाती थी। इसके बाद व्यय ऊँचा बना रहा, जो 2021–22 में लगभग ₹5.41 लाख करोड़ और 2022–23 में ₹2.72 लाख करोड़ रहा, और फिर 2023–24 में घटकर लगभग ₹2.12 लाख करोड़ तथा 2024–25 में लगभग ₹2.05 लाख करोड़ रह गया। यह गिरावट मुख्यतः महामारी-काल के अतिरिक्त आवंटनों की वापसी तथा सब्सिडी लेखांकन और खाद्यान्न वितरण व्यवस्थाओं में समायोजनों को दर्शाती थी। फिर भी, यह व्यय महामारी से पहले के स्तर से काफ़ी अधिक बना हुआ है। यह इतिहास दर्शाता है कि खाद्य सब्सिडी केवल गरीबी से ही प्रभावित नहीं होती, बल्कि खाद्यान्न खरीद मूल्यों, वितरण की मात्रा, सुरक्षित भंडार की आवश्यकताओं, प्रशासनिक लागतों और असाधारण आर्थिक परिस्थितियों से भी प्रभावित होती है।

2026–27 का बजट: खाद्य सब्सिडी और कर राजस्व की बाध्यता

केंद्रीय बजट 2026–27 में प्रधानमंत्री गरीब कल्याण अन्न योजना के अंतर्गत खाद्य सब्सिडी के लिए लगभग ₹2.27 लाख करोड़ आवंटित किए गए हैं, जबकि खाद्य एवं सार्वजनिक वितरण विभाग का कुल आवंटन ₹2.35 लाख करोड़ है। खाद्य सब्सिडी का आवंटन 2025–26 के संशोधित अनुमान ₹2.28 लाख करोड़ से लगभग अपरिवर्तित है, जो संकेत देता है कि सरकार इस व्यय को काफ़ी बढ़ाने के बजाय इसे नियंत्रित रखने का प्रयास कर रही है। फिर भी, कर राजस्व के आँकड़ों में एक महत्वपूर्ण अंतर है: ₹26.7 लाख करोड़ 2025–26 के संशोधित अनुमानों में केंद्र का शुद्ध कर राजस्व है, जबकि 2026–27 के लिए बजट में शुद्ध कर राजस्व ₹28.7 लाख करोड़ है। परिणामस्वरूप, खाद्य सब्सिडी पहले का लगभग 8.5% और दूसरे का लगभग 7.9% बनती है। दूसरे शब्दों में, 8.5% की गणना तब सही है जब ₹26.7 लाख करोड़ के आँकड़े का उपयोग किया जाए, परंतु 2026–27 के बजट के लिए सही तुलना लगभग 7.9% है। खाद्य सब्सिडी का आवंटन सकल घरेलू उत्पाद का लगभग 0.6% भी आँका गया है। इस बीच, राजकोषीय घाटे का लक्ष्य 2025–26 में सकल घरेलू उत्पाद के 4.4% से घटाकर 2026–27 में 4.3% कर दिया गया है। इससे एक सतत राजकोषीय समझौते की स्थिति बनती है: सरकार को एक बड़ी खाद्य सुरक्षा प्रतिबद्धता बनाए रखनी है, साथ ही उधारी घटानी है और अवसंरचना, शिक्षा, स्वास्थ्य-सेवा तथा अन्य विकास प्राथमिकताओं के लिए संसाधन भी बनाए रखने हैं।

भारत में गरीबी की स्थिति: आँकड़े वास्तव में क्या बताते हैं

खाद्य सब्सिडी व्यय के पुनर्मूल्यांकन का तर्क तब और मज़बूत हो जाता है जब उसे भारत में गरीबी की कमी के संदर्भ में देखा जाए। विश्व बैंक के जून 2025 के गरीबी अनुमानों के अनुसार, 2017 की क्रय शक्ति समता के संदर्भ में $2.15 प्रति व्यक्ति प्रतिदिन की पुरानी अंतरराष्ट्रीय गरीबी सीमा और संशोधित उपभोग कार्यप्रणाली का उपयोग करते हुए, अत्यधिक गरीबी जनसंख्या के 16.2% (2011–12) से घटकर 2.3% (2022–23) रह गई। ग्रामीण अत्यधिक गरीबी 18.4% से घटकर 2.8% हुई, जबकि शहरी अत्यधिक गरीबी 10.7% से गिरकर 1.1% रह गई। ये अनुमान जीवन-स्तर के मापे गए पैमानों में भारी सुधार दर्शाते हैं, यद्यपि इन्हें इस बात का प्रमाण नहीं माना जाना चाहिए कि अभाव समाप्त हो गया है। विश्व बैंक ने 2025 में अपनी अंतरराष्ट्रीय गरीबी रेखाओं को भी संशोधित किया, और 2021 की क्रय शक्ति समता के अनुसार $3.00 प्रति व्यक्ति प्रतिदिन की नई अत्यधिक-गरीबी सीमा अपनाई। इसलिए गरीबी के अनुमानों की तुलना करते समय प्रयुक्त गरीबी रेखा और कार्यप्रणाली का ध्यान रखना होगा। भारत के बहुआयामी गरीबी अनुमानों में भी पर्याप्त सुधार दिखा है, जो स्वच्छता, आवास, बिजली, खाना पकाने के ईंधन, शिक्षा तथा अन्य संकेतकों में प्रगति को दर्शाता है। फिर भी, गरीबी कोई एकल स्थिति नहीं है। कोई परिवार अत्यधिक-गरीबी की सीमा से ऊपर जाकर भी खाद्य कीमतों में वृद्धि, बेरोज़गारी, बीमारी, अनियमित आय और अपर्याप्त पोषण के प्रति असुरक्षित रह सकता है। अत्यधिक गरीबी और आर्थिक असुरक्षा के बीच का यह अंतर इस निर्णय के केंद्र में है कि खाद्य सब्सिडी को कितनी तेज़ी से युक्तिसंगत बनाया जा सकता है।

कम गरीबी से खाद्य सब्सिडी अपने आप क्यों नहीं घटी

एक महत्वपूर्ण संरचनात्मक मुद्दा यह है कि भारत की खाद्य सब्सिडी व्यवस्था प्रतिवर्ष मापी जाने वाली गरीबी से सीधे जुड़ी नहीं है। राष्ट्रीय खाद्य सुरक्षा अधिनियम, 2013 के अंतर्गत कवरेज ग्रामीण जनसंख्या के 75% तक और शहरी जनसंख्या के 50% तक के लिए निर्धारित है। सरकार वर्तमान में लगभग 80.6 करोड़ चिन्हित लाभार्थियों को निःशुल्क खाद्यान्न उपलब्ध कराती है, जबकि 2011 की जनगणना के आधार पर अधिकतम कवरेज लगभग 81.35 करोड़ है। इसका अर्थ है कि अत्यधिक गरीबी में भारी गिरावट आने पर भी लाभार्थियों की संख्या अपने आप कम नहीं होती। यह कार्यक्रम प्रतिवर्ष अद्यतन गरीबी आकलन के बजाय कानूनी रूप से परिभाषित जनसंख्या कवरेज और परिवारों की पहचान पर आधारित है। इसके अलावा, खाद्यान्न का निःशुल्क वितरण, जिसे जनवरी 2024 से पाँच वर्षों के लिए बढ़ाया गया और बाद में 2029 तक जारी रखा गया, ने एक सतत राजकोषीय प्रतिबद्धता बना दी है। लगभग 2.3 करोड़ अंत्योदय अन्न योजना परिवार और 18.3 करोड़ प्राथमिकता वाले परिवार हैं। पहले को प्रति परिवार प्रति माह 35 किलोग्राम खाद्यान्न मिलता है, जबकि दूसरे को प्रति व्यक्ति प्रति माह 5 किलोग्राम। इस प्रकार, यह कार्यक्रम केवल अत्यधिक गरीब वर्गीकृत लोगों की ही नहीं, बल्कि कहीं व्यापक जनसंख्या की सेवा करता है, जिनकी आय खाद्य सुरक्षा की गारंटी के लिए अपर्याप्त हो सकती है। नीतिगत प्रश्न यह है कि क्या वर्तमान कवरेज अब भी भारत में आर्थिक असुरक्षा के वितरण को दर्शाता है, विशेषकर जब जनसंख्या वृद्धि, प्रवासन, शहरीकरण और परिवारों के उपभोग में परिवर्तनों ने 2011 के जनसंख्या आधार को उत्तरोत्तर पुराना बना दिया है।

खाद्य सब्सिडी का वास्तविक बोझ कहाँ जा रहा है?

खाद्य सब्सिडी के बोझ की दिशा केवल गरीब परिवारों की संख्या से तय नहीं होती। सरकार किसानों से गेहूँ और चावल न्यूनतम समर्थन मूल्य पर खरीदती है, परिवहन और भंडारण की लागत वहन करती है, सुरक्षित भंडार बनाए रखती है और खाद्यान्न लाभार्थियों को निःशुल्क वितरित करती है। इन कार्यों की आर्थिक लागत और लाभार्थियों से होने वाली वसूली के बीच का अंतर सरकार वहन करती है। चूँकि अब लाभार्थी मूल्य शून्य है, इसलिए खरीद और वितरण का व्यय मोटे तौर पर राजकोषीय सब्सिडी में बदल जाता है। इसलिए खरीद मूल्य, भंडारण की दक्षता, परिवहन की दूरियाँ, बर्बादी, भंडार प्रबंधन और कुछ ही राज्यों में खरीद का केंद्रित होना अंतिम बिल को प्रभावित करते हैं। 2026–27 के बजट के संसदीय विश्लेषण के अनुसार, गेहूँ की 92% खरीद केवल तीन राज्यों से होती है, जबकि धान की 65% खरीद पाँच राज्यों से होती है। इस केंद्रीकरण का परिवहन लागत, क्षेत्रीय कृषि प्रोत्साहनों और सार्वजनिक वितरण प्रणाली की दक्षता पर प्रभाव पड़ता है। पाँच वर्षों तक निःशुल्क खाद्यान्न उपलब्ध कराने की अनुमानित लागत लगभग ₹12 लाख करोड़ है। परिणामस्वरूप, यदि गरीबी घटती भी रहे, तब भी सब्सिडी उसी अनुपात में नहीं घटेगी, जब तक कि खरीद-वितरण प्रणाली अधिक दक्ष न हो और लाभार्थी कवरेज की समय-समय पर समीक्षा न की जाए। ऐतिहासिक अनुभव यह भी दर्शाता है कि व्यय के आँकड़ों की व्याख्या सावधानी से क्यों की जानी चाहिए: खाद्य सब्सिडी व्यय 2020–21 में लगभग ₹5.41 लाख करोड़ तक पहुँच गया, जिसका एक कारण यह था कि सरकार ने भारतीय खाद्य निगम की संचित बकाया राशि चुकाई और महामारी के अतिरिक्त खाद्यान्न वितरण का वित्तपोषण किया। यह सामान्य वार्षिक व्यय प्रवृत्ति के बजाय एक असाधारण राजकोषीय वर्ष था।

राजकोषीय घाटे का लक्ष्य और सब्सिडियों की अवसर लागत

भारत का राजकोषीय सुदृढ़ीकरण एक महत्वपूर्ण अवसर-लागत संबंधी प्रश्न खड़ा करता है। 2026–27 के लिए सकल घरेलू उत्पाद के 4.3% का राजकोषीय घाटा लक्ष्य सरकारी उधारी घटाने और ऋण-से-सकल घरेलू उत्पाद अनुपात को धीरे-धीरे नीचे लाने की एक व्यापक रणनीति का हिस्सा है। परंतु कम राजकोषीय घाटे का अर्थ आवश्यक रूप से यह नहीं है कि सामाजिक व्यय में कटौती हो। इसका अर्थ यह है कि व्यय को उसके आर्थिक और सामाजिक प्रतिफल के आधार पर अधिकाधिक प्राथमिकता दी जानी चाहिए। खाद्य सब्सिडी भूख से तत्काल सुरक्षा देती है और परिवारों को अन्य उपभोग के लिए आय बचाने में सहायता करती है। फिर भी, शिक्षा और स्वास्थ्य-सेवा पर व्यय उत्पादकता, रोज़गार-योग्यता, श्रम-बल भागीदारी और परिवार की आय में दीर्घकालिक सुधार ला सकता है। यह अंतर उस देश के लिए विशेष रूप से महत्वपूर्ण है जहाँ घरेलू उपभोग व्यय का एक बड़ा हिस्सा भोजन पर खर्च होता है, विशेषकर निम्न-आय वाले ग्रामीण और शहरी परिवारों में। यदि मज़दूरी, रोज़गार और किफ़ायती पोषण तक पहुँच में तदनुरूप सुधार के बिना खाद्य सब्सिडी घटाई जाती है, तो परिवारों को अधिक असुरक्षा का सामना करना पड़ सकता है। इसके विपरीत, यदि व्यय एक अक्षम खरीद और वितरण संरचना में बँधा रहता है, तो सरकार के पास विद्यालय अवसंरचना बढ़ाने, सार्वजनिक अस्पतालों को सुधारने, प्राथमिक स्वास्थ्य-सेवा को मज़बूत करने और कौशल विकास में निवेश करने के लिए राजकोषीय लचीलापन कम रह जाएगा। इसलिए खाद्य सब्सिडी का मूल्यांकन व्यय की व्यापक संरचना के साथ किया जाना चाहिए, न कि उसे एक अलग-थलग बजटीय बोझ मानकर।

क्या खाद्य सब्सिडी की बचत शिक्षा और स्वास्थ्य-सेवा को मज़बूत कर सकती है?

अवसर लागत तब और स्पष्ट हो जाती है जब हम भारत की मानव-पूँजी संबंधी आवश्यकताओं के पैमाने पर विचार करते हैं। 2026–27 का केंद्रीय बजट शिक्षा मंत्रालय को लगभग ₹1.39 लाख करोड़ और स्वास्थ्य एवं परिवार कल्याण मंत्रालय को लगभग ₹1.05 लाख करोड़ आवंटित करता है। ये आवंटन मिलाकर लगभग ₹2.44 लाख करोड़ होते हैं, जो ₹2.27 लाख करोड़ के खाद्य सब्सिडी आवंटन से केवल थोड़े अधिक हैं। यह तुलना दो आवश्यक विकास क्षेत्रों की तुलना में भारत की खाद्य सुरक्षा प्रतिबद्धता के विशाल पैमाने को दर्शाती है। इसका अर्थ यह नहीं है कि खाद्य सब्सिडी को सीधे शिक्षा और स्वास्थ्य-सेवा की ओर स्थानांतरित कर दिया जाए: तीनों व्यय अलग-अलग आवश्यकताओं को पूरा करते हैं, और खाद्य सब्सिडी सीखने और स्वास्थ्य के लिए आवश्यक पोषण-आधार की भी रक्षा करती है। फिर भी, खाद्य सब्सिडी आवंटन पर 10% की दक्षता-बचत भी प्रतिवर्ष लगभग ₹22,700 करोड़ मुक्त करेगी। ऐसे संसाधन प्राथमिक स्वास्थ्य केंद्रों, चिकित्सा अवसंरचना, शिक्षकों की भर्ती, विद्यालयों की गुणवत्ता, पोषण कार्यक्रमों और व्यावसायिक शिक्षा में अतिरिक्त निवेश को सहारा दे सकते हैं। मुख्य बात यह है कि बचत बेहतर लक्ष्य-निर्धारण, कम बर्बादी, बेहतर भंडारण और परिवहन, डिजिटल लाभार्थी अभिलेखों और अधिक दक्ष खरीद से उत्पन्न की जाए, न कि खाद्य पात्रताओं में मनमानी कटौती से।

2.5% का अर्थ और बेहतर राजकोषीय प्राथमिकताओं की आवश्यकता

खाद्य सब्सिडी को मापने के लिए प्रयुक्त प्रतिशत की व्याख्या सावधानी से की जानी चाहिए। केंद्र के 2026–27 के ₹28.7 लाख करोड़ के शुद्ध कर राजस्व की तुलना में ₹2.27 लाख करोड़ का खाद्य सब्सिडी बिल लगभग 7.9% बनता है, 2.5% नहीं। 2025–26 के ₹26.7 लाख करोड़ के संशोधित शुद्ध कर राजस्व की तुलना में यह लगभग 8.5% बनता है। यह अंतर इसलिए महत्वपूर्ण है कि शुद्ध कर राजस्व वह राशि है जो राज्यों को हस्तांतरण के बाद केंद्र के पास बचती है, जबकि सकल कर राजस्व में राज्यों को दिया गया हिस्सा भी शामिल होता है। इसी प्रकार, सकल घरेलू उत्पाद के अनुपात में खाद्य सब्सिडी लगभग 0.6% है। ये अलग-अलग हर (भाजक) हैं और इन्हें आपस में नहीं मिलाया जाना चाहिए। तुलना के लिए, 2026–27 में शिक्षा का आवंटन ₹1.39 लाख करोड़ और स्वास्थ्य एवं परिवार कल्याण का ₹1.065 लाख करोड़ है। इनका संयुक्त आवंटन लगभग ₹2.46 लाख करोड़ खाद्य सब्सिडी बिल से केवल मामूली अधिक है। यह तुलना सार्वजनिक संसाधनों के सापेक्ष आवंटन की जाँच के महत्व को रेखांकित करती है, विशेषकर तब जब राजकोषीय सुदृढ़ीकरण एक सतत बजटीय उद्देश्य बनता जा रहा है।

निष्कर्ष: खाद्य सुरक्षा से मानव-पूँजी सुरक्षा की ओर

भारत की खाद्य सब्सिडी नीति को उसकी बदलती गरीबी-रूपरेखा के साथ विकसित होना चाहिए। अत्यधिक गरीबी में कमी लाभार्थी कवरेज के पुनर्मूल्यांकन का अवसर देती है, परंतु यह मान लेने का औचित्य नहीं देती कि खाद्य सहायता पाने वाले सभी परिवारों ने टिकाऊ आर्थिक सुरक्षा प्राप्त कर ली है। अधिक उपयुक्त दृष्टिकोण यह है कि उन परिवारों के बीच अंतर किया जाए जिन्हें स्थायी खाद्य सहायता चाहिए, जिन्हें आर्थिक झटकों से अस्थायी सुरक्षा चाहिए, और जिनकी आय इतनी सुधर चुकी है कि सब्सिडी पर उनकी निर्भरता घट सकती है। लाभार्थी आँकड़ा-आधारों का समय-समय पर अद्यतन, कमज़ोर प्रवासी परिवारों की बेहतर पहचान, चावल और गेहूँ से आगे पोषण का विविधीकरण, खरीद और भंडारण की अक्षमताओं में कमी तथा बेहतर लक्ष्य-निर्धारण खाद्य सुरक्षा से समझौता किए बिना राजकोषीय बोझ को धीरे-धीरे कम कर सकते हैं। परिणामी बचत से शिक्षा, स्वास्थ्य-सेवा, पोषण, कौशल विकास और रोज़गार सृजन को मज़बूती मिलनी चाहिए। भारत की गरीबी में कमी का अंतिम प्रतिबिंब केवल इसमें नहीं होना चाहिए कि कम लोगों को रियायती खाद्यान्न की आवश्यकता पड़े, बल्कि इसमें भी होना चाहिए कि अधिक परिवार इतना कमाएँ कि वे पौष्टिक भोजन स्वयं खरीद सकें। इसलिए राजकोषीय सुदृढ़ीकरण का उद्देश्य समय के साथ कल्याणकारी व्यय को उत्पादक मानव-पूँजी निवेश में बदलना होना चाहिए, न कि केवल सामाजिक सुरक्षा के अंतर्गत दर्ज व्यय को घटाना। खाद्य सुरक्षा विकास की एक अनिवार्य नींव है, परंतु टिकाऊ गरीबी-उन्मूलन के लिए शिक्षा, स्वास्थ्य-सेवा, उत्पादक रोज़गार और बढ़ती वास्तविक पारिवारिक आय आवश्यक हैं। सफलता का वास्तविक पैमाना ऐसी अर्थव्यवस्था होगी जिसमें सरकार को अपर्याप्त क्रय शक्ति की भरपाई पर धीरे-धीरे कम खर्च करना पड़े, क्योंकि नागरिकों ने अपनी भलाई सुनिश्चित करने की आर्थिक क्षमता अर्जित कर ली है।